در بندهاي ماده واحده لايحه بودجه 1389 كل كشور مصاديق فراواني وجود دارد كه حاكي از عدم پيشبيني دقيق و قابل اعتماد درآمدها و عدم كنترل و پيشبيني دقيق هزينهها و درنتيجه عدم توانايي لايحه در برقراري انضباط مالي است.
ایلنا: يكي از سه هدف اصلي تهيه و تنظيم و تصويب بودجه، برقراري انضباط مالي است. انضباط مالي نتيجه پيشبيني دقيق و قابل اعتماد درآمدها و كنترل و پيشبيني دقيق هزينههاست. متخصصان ماليه عمومي برقراري انضباط مالي را به لحاظ سطح سازماني وظيفه قوه مقننه و در زمره مسئوليتهاي جمعي هيئت وزيران ميدانند. با توجه به وظيفه قوه مقننه، يكي از معيارهاي ارزيابي لايحه بودجه، توانايي آن در برقراري انضباط مالي است. در اين گزارش كوتاه با تمركز بر بندهاي ماده واحده، لايحه بودجه سال 1389 از اين حيث مورد بررسي قرار ميگيرد.
بررسي لايحه بودجه سال 1389 از حيث برقراري انضباط مالي
به گزارش ايلنا، و به نقل از مركز پژوهشهاي مجلس، در بندهاي ماده واحده لايحه بودجه 1389 كل كشور مصاديق فراواني وجود دارد كه حاكي از عدم پيشبيني دقيق و قابل اعتماد درآمدها و عدم كنترل و پيشبيني دقيق هزينهها و درنتيجه عدم توانايي لايحه در برقراري انضباط مالي است كه ذيلاً به برخي از مهمترين آنها اشاره ميشود:
1. پيشبيني جابجايي گسترده اعتبارات جاري و عمراني: در اجزاي ب، ج، د و هـ بند «2» و جزء ج بند «7» و جزء د بند «10» ماده واحده اجازه جابجايي گسترده اعتبارات پيشبيني شده در لايحه بودجه درخواست شده است. صرفنظر از مجوز جزء د بند «10»، با بررسي مجوزهاي مزبور مشخص ميشود كه در عمل ارقام مصوب مجلس شوراي اسلامي درباره اعتبارات جاري دستگاههاي اجرايي تا حدود 80 درصد (شامل اختيارات جابجايي اعتبارات بين فصول موضوع ماده (79) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت)،[1] و ارقام مصوب اعتبارات عمراني بيش از 40 درصد قابل تغيير است.
علاوهبر اين در مورد آراي حل اختلاف دستگاههاي اجرايي دولت مجاز خواهد بود تا بدون الزام به رعايت سقفهاي فوق اعتبارات جاري و عمراني دستگاه را جابجا كند.
2. اعتبارات هزينهاي (جاري) به هفت فصل هزينهاي تقسيم ميشود. دو فصل هزينهاي كه عمدهترين بخش هزينههاي جاري دولت را تشكيل ميدهد عبارتند از فصل اول تحت عنوان «جبران خدمات كاركنان» و فصل ششم تحت عنوان «رفاه اجتماعي». اين دو فصل عمدتاً هزينههاي مربوط به حقوق و دستمزد كاركنان شاغل و بازنشسته دولت را تشكيل ميدهند كه احكام مربوط به آن در قانون مديريت خدمات كشوري تعيين شده است.
در لايحه بودجه سال 1389 كل كشور دولت اعتبارات فصل اول را تقريباً معادل اعتبارات سال 1388 پيشبيني كرده است. اين درحالي است كه در بند «7» احكام ماده واحده مباحث مربوط به حقوق و مزاياي كاركنان دولت از جمله افزايش حقوق و مزاياي ناشي از اصلاح و تغيير احكام حقوق و نظام پرداخت و افزايش ساليانه ضريب حقوق كاركنان دولت را مطرح شده است.
با توجه به عدم پيشبيني اعتبار براي جبران آثار مالي احكام مزبور، دولت در جزء ج بند «7» اجازه خواسته است تا از هر محل (جابجايي اعتبارات جاري، عمراني و متفرقه) كسري احتمالي ناشي از اجزاي اين بند را تأمين كند (حتي فراتر از آن در اين بند عبارت «ساير هزينههاي اجتنابناپذير» آمده است كه اجزاي آن نامعلوم است).
3. طبق جزء ج بند «9» ماده واحده، 3 درصد درآمدهاي عملياتي شركتهاي دولتي و موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري [2] توسط خزانه (جهت توسعه امور فرهنگي، ورزشي، اجتماعي و حمايتي) كسر و توسط معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رئيسجمهور بين دستگاهها توزيع خواهد شد. منابع اين بند حداقل 58.800 ميليارد ريال است. [3]
صرفنظر از آثار اقتصادي اين موضوع بر عملكرد شركتها و امكانپذيري آن در رابطه با شركتهاي زيانده ـ كه خود يكي از محورهاي گزارش مربوط به وضعيت شركتهاي دولتي است، اولاً اين رقم بهصورت متمركز در اختيار يك معاونت رئيسجمهور قرار دارد كه مستقيماً در مقابل مجلس پاسخگو نيست، ثانياً اين اعتبارات جزء اعتبارات منظور شده در فصول و برنامههاي دستگاهها نيست و درصورت وصول حسب سليقه بين آنها توزيع خواهد شد (درحقيقت محل و موضوع هزينه آن نامعلوم است)، ثالثاً اگر اعتبار پيشبيني شده براي انجام وظايف هر يك از دستگاهها درست برآورده شده، وجود چنين اعتباري مازاد بر نياز است و موجب اتلاف منابع خواهد شد و اگر اعتبارات دستگاهها درست برآورد نشده است و كمتر از نياز آنهاست، اين رقم كسري بودجه پنهاني محسوب ميشود.
4. موارد متعدد ديگري نيز در لايحه بودجه سال 1389 وجود دارد كه در عمل ميتواند موجب بيانضباطي مالي گستردهاي در سال 1389 شود كه عبارتند از: تمركز حدود 30 درصد اعتبارات در رديفهاي متفرقه، امكان تغيير اعتبارات مربوط به حقوق و مزاياي مستمر با تأييد معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رئيسجمهور (جدول 7، ص 87)، تعيين نحوه توزيع اعتبارات استاني و اولويتبندي آنها توسط معاونت مزبور (جدول 10، ص 106)، ذكر اسامي تعداد زيادي طرح مطالعاتي و اجرايي در حوزه راه، راهآهن، قطار شهري و... بدون تعيين اعتبار هر يك از طرحها و توزيع اعتبارات متمركز بين آنها طبق نظر معاونت مزبور و...
از ديدگاه تخصصي، انضباط مالي از جنبههاي بسيار بر دو كاركرد ديگر بودجه (يعني تخصيص منابع به اولويتها و ايجاد كارآيي عملياتي) مقدم است.[4] لايحه بودجه سال 1389 كل كشور منابع و مصارف دولت را به دقت برآورد نكرده است، لذا توانايي برقراري انضباط مالي در بخش عمومي كشور در سال 1389 را ندارد. طبق اصل پنجاهودوم قانون اساسي مسئوليت تهيه بودجه برعهده دولت است، از اينرو كليه ابزارها و نهادهاي لازم براي تهيه بودجه نيز در اختيار قوه مجريه قرار دارد. طبق همين اصل مسئوليت مجلس شوراي اسلامي بررسي و تصويب بودجه است. لذا درصورتي كه طبق نظر مجلس شوراي اسلامي بودجه كل كشور داراي نقايص مهمي باشد كه رفع آن مستلزم تغييرات كلي باشد توصيه ميشود كه ضمن تصويب راهبردهايي، دولت ملزم به اصلاح بودجه شود. اما درصورت تأكيد مجلس بر تصويب كليات بودجه، لازم است بهمنظور برقراري انضباط مالي اصلاحات گستردهاي صورت گيرد. ازجمله:
ـ تعيين دقيق حدومرز جابجايي اعتبارات مصوب مجلس شوراي اسلامي توسط دولت،
ـ تعيين دقيق منابع و مصارف بودجه،
ـ محدود كردن اعتبارات متفرقه.
*ديدگاه هاي وارده در یادداشت ها لزوما ديدگاه جرس نیست.
