شنبه ۳۰ شهریور ۱۳۹۸ -
- 21 Sep 2019
21 محرم 1441 آخرین به روز رسانی : ساعت ۱۴:۱۷ به وقت ایران
جنبش راه سبز - جرس
نگاهی به واگذاری نیروگاه‌ها؛ خصوصی‌سازی با کمی تغییر!
جرس: روند خصوصی سازی و کوچک‌سازی دولت با تبلیغ‌ ولی با تردید و ابهام‌های فراوان در جمهوری اسلامی پیش رفته است. 

تردید‌هایی درباره این که رانت‌های اطلاعاتی و سیاسی تا چه اندازه بر واگذاری‌ متعلقات دولت تاثیر‌ داشته است؟ چه کسانی قدرت و امکان این را داشته‌اند که در مزاید‌ه های برای واگذاری شرکت‌ها وارد شوند و این رقابت تا چه اندازه‌ سالم بوده است؟ سوال‌ها و تردید‌ها آن قدر پررنگ است که به طور کلی از خصوصی‌سازی در ایران به عنوان روندی عقیم و ناکارآمد یاد می‌شود. همیشه بحث از این است که برخی نهادهای با نفوذ مانند سپاه پاسداران توانسته‌اند از رانت‌های خود برای بردن مزایده‌ها در زمان واگذاری‌ها استفاده کنند. موضوع فقط به سپاه هم محدود نیست. اشخاص حقیقی و حقوقی دیگری که دسترسی بیشتری به اطلاعات دارند نیز جای خود را در این عرصه بازکر‌ده‌اند. از همین جهت خصوصی سازی که در همه جای جهان با هدف چابک سازی و کم کردن بار دولت انجام می‌شود در ایران به زمینه‌ای برای سود‌دهی های آنچنانی برخی از نهاد و افراد تبدیل شده که می‌توانند در این بازار پر سود وارد شوند. صنعت برق از جمله‌ این حوزه‌ها است که روند خصوصی سازی آن در سالهای اخیر انجام شده و مثال خوبی است از این که خصوصی‌سازی در ایران با دستکاری ا در روند طبیعی بازار به پیش رفته است.

اجرای نیم‌بند


صنعت برق یکی از مقاوم‌ترین صنایع در برابر خصوصی‌سازی است. حتی در کشورهایی مثل ایالات متحده و بریتانیا که بر مبنای اقتصاد بازار آزاد عمل می‌کنند، تا اوایل دهه ۸۰ میلادی٬ انحصار و مالکیت دولتی بر صنعت برق حکم‌فرما بود. رشد چشم‌گیر مصرف در جوامع صنعتی ٬ نیاز هرچه بیشتر به سرمایه‌گذاری‌های کلان در کنار بهره‌وری پایین و منابع محدود دولتی برای سرمایه‌گذاری در این بخش، دولت‌ها را یکی پس از دیگری ناچار به استفاده از تدابیری برای ورود بخش خصوصی به این صنعت کرد.


اگرچه هنوز هم هستند کسانی که صنعت برق را ذاتاً دارای خصایص انحصاری (انحصار طبیعی) می‌دانند و خصوصی‌سازی آن را حتی یک نوع تهدید قلمداد می‌کنند، اما بسیاری از کارشناسان اقتصادی بر این باورند که با ورود بخش خصوصی به حوزه تولید، انتقال و توزیع برق٬ علاوه بر کاهش هزینه‌های دولت، میزان پویایی، بهره‌وری و سرمایه‌گذاری در این صنعت افزایش خواهد یافت. این در حالی است که پس از گذشت چهار- پنج سال از آغاز شیوه فعلی خصوصی‌سازی در صنایع برق ایران، تمایل بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در این بخش به شدت کاهش یافته، هزینه‌های تولید وزارت نیرو بالاتر رفته است و هیچ نشانه‌ای از افزایش پویایی و رقابت در بازار برق کشور دیده نمی‌شود.


یکی از عمده دلایل شکست خصوصی‌سازی، چه در صنعت برق چه در سایر بخش‌ها، اجرای نیم بند و ناقص آن است. در واقع، خصوصی‌سازی مجموعه‌ای کامل و یکپارچه از اقدامات اجرایی، حقوقی و مالی به منظور تعدیل و تغییر جهت‌گیری اقتصاد دولتی به نفع بازار است که واگذاری شرکت‌ها و نهادهای دولتی تنها یکی از محورهای متعدد و از قضا آخرین مرحله‌ آن بشمار می‌رود.


همان‌طور که تجربه خصوصی‌سازی در سایر کشورها هم نشان می‌دهد، بدون ایجاد ثبات در بازار و کاهش ریسک سرمایه‌گذاری‌، همچنین پیش از رفع انحصار و تدوین طرح‌های حمایتی برای سرمایه‌گذاران، و از همه مهم‌تر بدون ایجاد فضای رقابتی و شفاف اقتصادی، خصوصی‌سازی به معنای واقعی کلمه هرگز عملی نخواهد شد. با این وجود در ایران تمرکز نهادها و دستگاه‌های مرتبط با خصوصی‌سازی تنها بر روی واگذاری شرکت‌های دولتی بوده و از پرداختن به دیگر محورهای خصوصی‌سازی غفلت شده است.


علیرغم تمام این کاستی‌ها٬ اگر واگذاری نیروگاه‌ها به شکل اصولی و صحیح انجام شده باشد، به هر ترتیب بستر مناسبی برای تنظیم مقرارات رقابت در بخش تولید برق ایجاد می‌شود که خود مقدمه‌ای خواهد بود برای انجام اصلاحات در دیگر حوزه‌های این صنعت. اما آیا این واگذاری‌ها واقعاً بر مبنای اصول و طبق اهداف کلان خصوصی‌سازی انجام گرفته است؟

ساز و کار واگذاری نیروگاه‌ها


در ایران هرچند اصل ۴۴ قانون اساسی «تامین نیرو» را بر عهده دولت گذاشته است، اما پس از ابلاغ «سیاست‌های کلی اصل چهل و چهار» در خرداد ۱۳۸۴ و قانون اجرای سیاست‌های یاد شده در تیرماه ۱۳۸۷ ٬ نقشه راه صنعت برق هم مثل بسیاری از دیگر صنایع کشور دچار دگرگونی شد. در نتیجه کار مشترک وزارت نیرو و سازمان خصوصی‌سازی برای انجام اصلاحات در صنعت برق و با تمرکز بر واگذاری نیروگاه‌ها آغاز شد. در نهایت اولین واگذاری در سال ۱۳۸۹ انجام گرفت و تاکنون بیش از ۲۵ نیروگاه از وزارت نیرو جدا و مالکیت آنها به بخش خصوصی یا به دیگر نهادهای دولتی و شبه‌دولتی منتقل شده است.


طی این مدت واگذاری‌ها به سه شیوه کلی انجام گرفته است. اولین روش برای انتقال مالکیت، عرضه سهام نیروگاه‌ها در بورس و فرابورس و با استناد به ماده ۲۷ الحاقی به «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» است. البته از آنجایی که اکثر نیروگاه‌ها پیش‌تر تحت نظر شرکت‌های برق منطقه‌ای فعالیت می‌کرده‌اند، برای حضور در بورس ابتدا باید به یک شخصیت حقوقی (شرکت) تبدیل می‌شدند و پس از آن با طی مراحل قانونی در لیست بورس قرار می‌گرفتند.


روش دیگر، واگذاری نیروگاه به شکل یک دارایی در مزایده است. نحوه انجام این نوع واگذاری‌ها بدین صورت است که پس از معرفی هر نیروگاه از طرف وزارت نیرو، سازمان خصوصی‌سازی به عنوان نماینده دولت٬ آن را به مزایده می‌گذارد و در مرحله بعدی نمایندگان هیات واگذاری با برنده مزایده وارد مذاکره می‌شوند. ضمناً به علت نیاز به نیروی انسانی برای بهره‌برداری از نیروگاه، مالک جدید موظف است که شرکت تولید برق مرتبط با نیروگاه مورد نظر خود را هم به نسبت مقتضی خریداری کند.


واگذاری مستقیم نیروگاه‌ها به صورت دارایی جهت رد دیون و با مصوبه هیئت دولت، سومین شیوه واگذاری است. البته در صورتی این روش در دستور کار قرار می‌گرفت که پس از مزایده و تکرار آن، همچنان برای نیروگاه خریداری وجود نداشته باشد. واگذاری برای رد دیون رایج‌ترین شیوه واگذاری نیروگاه‌ها در زمان دولت احمدی نژاد بود و اغلب بدون این‌ که اهلیت خریدار و پیامدهای بلندمدت واگذاری مشخص شود، صرفاً جهت تسویه حساب با نهادهای عمدتاً دولتی و شبه‌دولتی، مالکیت نیروگاه‌ها منتقل می‌شد. شایان ذکر است که با مصوبه هیئت وزیران در اسفند سال گذشته، واگذاری نیروگاه‌ها از این طریق متوقف شد.


این در حالی است که توصیه کارشناسان مبنی بر واگذاری نیروگاه‌ها در بازار بورس و فرابورس همواره با بی‌توجهی مسئولین روبرو شده است. البته پس از چند تجربه ناموفق، دولت به درستی مدعی بود که عرضه نیروگاه‌ها در بازار بورس آن طور که باید و شاید مورد استقبال خریداران قرار نگرفته است، اما نکته مهمی که دولتمردان به آن توجه نکردند، این بود که وقتی از عرضه اولیه سهام نیروگاه‌ها در بورس استقبال خوبی نمی‌شود، ابتدا شرایط حاکم بر بازار برق باید مورد مداقه و بازبینی قرار گیرد و نه اینکه با حفظ وضعیت موجود به هر نحو ممکن به دنبال تغییر مالکیت نیروگاه‌ها رفت.

 

واگذاری نیروگاه‌ها از اهداف تا واقعیت


اولین مشکل در واگذاری نیروگاه‌ها عدم نفع وزارت نیرو از این واگذاری‌هاست، چرا که طبق بودجه سالانه کشور٬ درآمد حاصل از واگذاری‌ها به دیگر بخش‌های دولت تعلق می‌گیرد. پس وزارت نیرو نه تنها از انتقال مالکیت نیروگاه‌ها سودی نمی‌برد، بلکه در صورت واگذاری هر نیروگاه موظف به پرداخت صورت حساب خرید برق از آن نیروگاه نیز خواهد بود و به علت اختلاف قیمت خرید، انتقال و توزیع برق با نرخ فروش به مشترکین، هزینه‌های جاری وزاتخانه افزایش می‌یابد. در نتیجه با توجه به وضعیت مالی نامساعد وزارت نیرو، بی‌میلی مدیران ارشد شرکت توانیر نسبت به واگذاری نیروگاه‌ها قبل از آزادسازی کامل قیمت‌ها چندان جای تعجب ندارد.


همان‌طور که اشاره شد، دلایلی مانند وجود انحصار در خرید برق توسط دولت، عدم کشش بازار بورس در جذب سرمایه جدید، و گستردگی و عمق محدود بازار سرمایه به همراه آشفتگی‌های اقتصادی کشور باعث شد که بخش خصوصی نسبت به خرید سهام نیروگاه‌ها در بازار بورس تمایل چندانی از خود نشان ندهد. پس دولت تمرکز واگذاری‌ها را بر واگذاری نیروگاه‌ها به شکل دارایی و با استفاده از مزایده قرار داد. اما این تغییر روش نه تنها به پیشبرد خصوصی‌سازی در صنعت برق کمکی نکرده که خود بر مشکلات افزوده است.


در مزایده‌هایی که برای فروش نیروگاه‌ها برگزار می‌شود، عملاً رقابتی بین خریداران در نمی‌گیرد و فقط آنها در پاکتی مهر و موم شده قیمت پیشنهادی خود را به سازمان خصوصی‌سازی ارائه می‌کنند. این مسأله خود برای خریداران یک پیش‌زمینه منفی ایجاد می‌کند که چندان هم غیرموجه نیست. مثلاً در مورد نیروگاه لوشان (شهید بهشتی) از آنجایی که پس از باز شدن پاکت‌ها برنده مزایده متوجه شد که قیمت پیشنهادی‌اش از سایر پیشنهادها بسیار بیشتر بوده است، از خیر مبلغ سپرده شرکت در مزایده گذشت و از تحویل نیروگاه امتناع کرد.


مسأله دیگر تعیین قیمت پایه برای مزایده است. اگرچه به ادعای سازمان خصوصی‌سازی قیمت‌های پایه نیروگاه‌ها با دقت تمام و توسط تیم‌های متخصص تعیین شده است، ولی شواهد از چیز دیگری حکایت می‌کند؛ نیروگاه‌های متعددی بارها به مزایده رفته‌اند و علیرغم شکست قیمت‌ها هیچ خریداری در مزایده حاضر نشده است، از طرف دیگر بعضی نیروگاه‌ها مثل نیروگاه قم ۳۰ تا ۴۰ درصد بیشتر از قیمت پایه به فروش رفته‌اند. این موضوع به تنهایی نشانگر استانداردهای ضعیف واگذاری نیروگاه‌ها به شکل مزایده است. وقتی نیروگاه همچون یک بنگاه ورشکسته به صورت دارایی به فروش گذاشته می‌شود، برای تعیین قیمت پایه به جای سهم و عملکردش در بازار برق، متعلقات نیروگاه مورد ارزیابی قرار می‌گیرند. از این ارزیابی نادرست قیمت پایه برای مزایده‌هایی به دست می‌آید که قرار است سرنوشت صنعت برق را تغییر دهند.


عدم شفافیت تنها به مرحله قیمت‌گذاری خلاصه نمی‌شود؛ مثلاً فرصت شرکت در مزایده‌ها به صورت میانگین هفده روز کاری است. پس حتی در صورت وجود اسناد مالی حسابرسی شده و معتبر برای چند سال گذشته نیروگاه، که حسب درخواست متقاضیان توسط سازمان خصوصی‌سازی ارائه می‌شوند، عملاً فرصت بررسی و اقدام برای سرمایه‌گذاران مستقل وجود ندارد. علاوه بر اینها زمان درج آگهی مزایده‌ها هم در بعضی موارد سوال برانگیز است. مثلاً آگهی مزایده نیروگاه شهید منتظری اصفهان در تاریخ ۲۵ اسفند سال ۱۳۸۹ منتشر و آخرین مهلت ارائه پیشنهادات هم ۲۰ فروردین سال ۱۳۹۰ تعیین شده بود. طبیعتاً برنده چنین مزایده‌‌ای شرکتی خواهد بود که پیش از درج آگهی عمومی مزایده، حداقل به صورت تلویحی از صورت‌های مالی نیروگاه مطلع بوده است. پس از باز شدن پاکت‌ها٬ « پرشیان فولاد»، یک هلدینیگ متشکل از شرکت‌های خانواده فلاحتیان، به عنوان برنده مزایده با نمایندگان هیئت واگذاری وارد مذاکره شد و در نهایت مالکیت نیروگاه منتظری را کسب کرد. زمان عجیب درج آگهی و عدم شفافیت مزایده، علاوه بر نسبت نصبی مالکان پرشیان فولاد با هوشنگ فلاحتیان، معاون کنونی وزیر نیرو در امور برق و انرژی و مدیرعامل وقت شرکت برق منطقه‌ای اصفهان به ابهامات و شایعاتی پیرامون نحوه عملکرد سازمان‌های دولتی و پرشیان فولاد در این واگذاری دامن زده است.


در واگذاری‌هایی که به شکل مزایده صورت گرفته است، ۱۵ تا ۲۰ درصد مبلغ به صورت نقدی و مابقی به صورت اقساط چهار تا هشت ساله از خریداران دریافت می‌شود. برای واگذاری‌هایی که در سال‌های ۸۹ و ۹۰ انجام گرفته٬ سود واگذاری ۶ درصد تعیین شده است، این نرخ در سال ۹۱ به ۱۲ درصد و سپس به ۱۵ درصد افزایش یافت. از طرف دیگر خریداران جهت پرداخت اقساط چک‌هایی با فاصله زمانی شش ماه در وجه سازمان خصوصی‌سازی صادر کرده‌اند که تاخیر در پرداخت این اقساط جریمه‌های بالایی را برای آنها به همراه دارد. پر واضح است که سرمایه‌گذاران روی دریافت به موقع مطالبات خود از وزارت نیرو برای پرداخت اقساط حساب باز کرده‌اند. این درحالی است که وزارت نیرو هزینه‌های خرید برق از بخش خصوصی را به موقع پرداخت نمی‌کند. در نتیجه مالکان جدید نیروگاه‌ها در ادای تعهدات مالیاتی و پرداخت اقساط خود به سازمان خصوصی‌سازی دچار مشکل می‌شوند.


با وجود اینکه از سال ۱۳۹۱ امکان تهاتر بدهی‌های وزارت نیرو با اقساط سازمان خصوصی‌سازی فراهم شده، اما مسأله دیرکرد در پرداخت‌ها به اعتبار وزارت نیرو شدیداً ضربه زده است. لذا در شرایطی که وزارت نیرو مشتری بی‌بدیل برق تولیدی نیروگاه‌هاست، نباید به تغییر در وضعیت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در صنایع تولیدی برق امید بست. چرا که کمتر عقل سلیمی حاضر است در تولیدی سرمایه‌گذاری کند که در بازار برای آن تنها یک مشتری، آن هم از نوع بدحسابش وجود دارد.


از دیگر نقاط تاریک پروژه واگذاری نیروگاه‌ها، واگذاری به منظور رد دیون دولت به نهادها و سازمان‌هایی است که هیچ سابقه‌ای در صنعت برق نداشته‌اند و بالطبع از مهارت کافی برای مدیریت نیروگاه‌ها برخوردار نیستند. به موجب این واگذاری‌ها اکنون بانک صادرات، بانک تجارت، همچنین سازمان تامین اجتماعی و بنیاد شهید از جمله تولیدکنندگان برق کشور محسوب می‌شوند. خلاصه اینکه اگر واگذاری نیروگاه‌ها در مزایده از شفافیت لازم برخوردار نیست، واگذاری آنها به شکل رد دیون سراسر ابهام است.


در عین حال در واگذاری‌هایی از این دست٬ تعیین قیمت، مسأله‌ای مناقشه برانگیز بوده و در برخی موارد منجر به دعوای حقوقی بلند مدت و پرهزینه‌ای بین دولت و خریدار شده است. از این جمله می‌توان به واگذاری نیروگاه منتظر قائم برای رد دیون دولت به بانک صادرات و اختلاف چهارصد میلیارد تومانی قیمت برآوردی کارشناسان هیئت عالی واگذاری با نمایندگان بانک صادرات، یا کشمکش در واگذاری نیروگاه ارومیه به «کنسرسیوم انرژی گستر جم، آرین ماه تاب گستر و گسترش انرژی پاسارگاد» اشاره کرد. در یک مورد دیگر حدود ۳۴ درصد از ارزش نیروگاه تبریز به مبلغ ۲۱۰ میلیارد تومان در آذر سال ۱۳۹۱ بابت تسویه بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی واگذار شد. این در حالی است که در عرض کمتر از یک ماه، همین بلوک سهامی ۷۴ درصد گران‌تر و با مبلغ ۳۶۵ میلیارد تومان از طرف سازمان تامین اجتماعی به شرکت سورینت قشم (متعلق به بابک زنجانی) واگذار شده است.


حالا این پرسش مطرح است که اگر خصوصی‌سازی نیروگاه‌ها به این معناست که وزارت نیرو نباید در ساخت و توسعه نیروگاه‌ها سرمایه‌گذاری کند، چرا همچنان این سرمایه‌گذاری‌ها ادامه دارد؟ و آیا بهتر نیست به جای ساخت نیروگاه توسط سازمان توسعه برق از یک طرف، و واگذاری آن با ضرر هنگفت و تحمیل هزینه‌های بالای اداری بر دولت، از ابتدا سرمایه بخش خصوصی به سمت ساخت نیروگاه‌های جدید هدایت شود؟  

ارسال به :